【核心提示】

　　4月25日，酝酿了30多年的《中华人民共和国旅游法》，终获全国人大常委会表决通过，成为我国首部旅游行业法律。将于今年10月1日起实施的《旅游法》，不但对当下最受关注的零负团费、景区门票随意涨价、导游工资等热点、敏感问题做出详细规定，还对旅游消费者的权益保护等问题进行了明确，在社会各界引发强烈关注。

　　《旅游法》出台 “潜规则”出局

　　海南旅游拒绝“游在囧途”

　　■ 本报记者 杨春虹

　　4月25日，十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》，这是中国首部旅游行业法律。

　　今天下午，国家旅游局副局长杜一力特意给省长助理、省旅游委主任陆志远发来致谢短信：海南的实践之样板和多次接待调研，是此法形成的重要支撑。真诚致谢！

　　“《旅游法》的出台恰逢其时，对旅游全行业来说都将发挥巨大的精神助力。”陆志远坦言，作为中国旅游业改革创新的试验区，《旅游法》的出台对海南更有着特殊的意义，今年是海南旅游市场整治年，我省将更好地依法整治和规范旅游市场，推动海南旅游又好又快发展。

　　立法调研组五下海南

　　海南实践是《旅游法》重要支撑

　　昨天获得通过的《旅游法》，被业界称之为“三十年磨一剑”。早在1982年，国务院有关部门就着手起草旅游法。1988年，旅游法曾被列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划。然而，对于还处于起步阶段的中国旅游业，当时的社会各界对立法涉及的一些重点问题认识有不少争议，草案未能提请审议。

　　那一年，海南刚刚建省办经济特区。尽管早在1986年，国务院就在全国旅游工作会议上将海南列为全国7个重点旅游区之一，但直至1996年，省委、省政府确立“一省两地”产业发展方针，旅游业才成为海南重点发展的龙头产业。

　　凭借着中国唯一热带岛屿省份的优势，海南旅游业成为中国旅游发展的风向标和窗口，在领跑中国旅游业的同时，各种矛盾和困扰也在海南体现得尤其明显。

　　如何解决这些矛盾和困扰？拥有大特区立法优势的海南开始尝试通过旅游立法来推动旅游业向前发展：1995年，海南出台国内第一部地方旅游条例《旅游管理条例》；中国加入WTO后，借鉴世界许多旅游发达国家的经验和做法，海南省人大常委会将《旅游管理条例》修订为《海南旅游条例》。2002年3月1日正式实施的这部条例当时内容极具前瞻性，许多规定都是国内首次提出，如

　　“外省市旅游企业可直接组团到本省进行旅游活动，与本省旅行社享有同等待遇”，这一规定彻底打破了我国旅游业实行地接的传统做法。

　　“但是，由于旅游是一个跨部门、跨行业、跨地区的综合性行业，海南制定实施的这些旅游法规，在面对跨区出现的纠纷、矛盾时，往往很难发挥出效果。”省旅游协会秘书长王健生坦言，海南作为一个以地接为主的旅游目的地，出现的不少问题、矛盾往往与客源地市场密不可分，此时，海南的地方法规效应就很难显现。

　　但海南在旅游立法方面的步伐却没有放慢。2011年，我省集中出台《海南国际旅游岛建设发展条例》《海南经济特区旅行社管理规定》《海南经济特区导游人员管理规定》《海南经济特区旅游景区景点管理规定》和《海南经济特区旅游价格管理规定》等5部旅游法规；2012年，省人大常委会又通过《海南经济特区旅馆业管理规定》《海南经济特区旅游客运管理若干规定》两项涉及旅游住、行等关键环节的旅游法规，在全国率先将旅馆业、旅游客运管理等纳入法规管理轨道。

　　“作为中国旅游业改革创新的试验区，海南的这些尝试和实践，是非常有益也是很有价值的。”陆志远说，在《旅游法》起草阶段，国家相关部门5次组织赴海南调研，调研内容从组织架构到市场监管、旅游规划等多个方面。

　　去年底，全国人大又专程赴海南，分别在三亚、海口举行了3次《旅游法》立法调研座谈会，重点了解省旅游委的主要职能及运作机制；组织有关部门进行综合执法情况；对景区、购物场所等的价格监管情况；对治理零负团费等规范旅游市场秩序问题的建议……不但听取政府相关部门的汇报，更广泛听取我省旅游经营者和从业人员对旅游法(草案)的意见和建议。

　　“我是实话实说，提了意见也发了牢骚！”一名曾参加调研座谈会的海南导游坦言，比如“零负团费”的整治，其实就包含了国人的消费心态、中国人情社会的现状等多方面问题，绝非旅行社或导游单方面的原因造成的。

　　海南在全国率先成立“海南省旅游发展委员会”，并将其列入政府组成部门的做法得到认可。全国人大财经委副主任委员尹中卿坦言，旅游的管理体制就是一个重大难点问题。旅游产业涉及到吃、住、行、游、购、娱六大环节，涉及20多个部委，涉及110多个产业。但同时旅游法不仅属于晚到立法，国家旅游局在国务院序列中也仅属于副部级单位，这样的管理体制面临着一个“小马拉大车”的问题。

　　在详细了解海南省旅游委主要职能、运作机制，并充分征求各方面意见后，颁布的《旅游法》明确规定：对中央机关、国务院序列的，要成立旅游综合协调机制；对于县级以上地方人民政府，要求加强组织领导，明确相关的部门和机构。

　　《旅游法》出台恰逢其时

　　海南将依法治旅游乱象

　　对于广大游客而言，《旅游法》的最大亮点是：规范零负团费、景区门票上涨必须提前6个月公示。

　　“旅游业作为现代服务业的龙头，已经成为国家和地方转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路，但旅游业要成为国民经济战略性支柱产业的同时，还要成为让人民群众更加满意的现代服务业！”陆志远坦言，旅游业的两大目标缺一不可。《旅游法》的出台，为旅游业规范、有序、健康发展提供了重要法制保障。

　　对于正在推进中的海南旅游市场整治行动，《旅游法》的出台，就如同是一场及时雨。

　　“对现在普遍存在的旅行社挂靠、部门承包经营，《旅游法》30条就明确：旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证，并制定了相应的处罚措施。”今天中午，带队在三亚进行了半个多月市场检查的省旅游委副主任陈铁军回到海口，这些天他一直在思考如何解决检查中发现的一些普遍存在的问题，如零负团费、导游买团、小景区通过高票价为旅行社提供“填坑”土壤等。

　　“我在《旅游法》中都找到了答案！”陈铁军把这些规定一条条列出来——如第35条规定：旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，明确提出了“零负团费”属于违法行为；第38条规定：旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用……争论多时均无结果的导游劳资问题，在《旅游法》中以这样的方式被明确下来；第43条规定：景区价格上涨需征求旅游者、经营者和有关方面的意见……

　　陈铁军在带队检查中发现，一些品质不高的小景区，甚至只是A级景区标准，但定价却与那些知名的5A级景区相差不多，也高达百余元。但在实际经营中，导游按市场价向游客收了钱，但仅需付给这样的小景区10元左右。

　　这样的行为在市场长期存在，很多旅行社、导游、景区经营者都认为：这是正常的回佣。但在《旅游法》的第51条中，这样的行为被明确界定为：贿赂！

　　“甚至一度有人认为，要对大景区进行价格监管，但对小景区应该放开！”省旅游协会旅游景区分会副会长代国夫认为，5A级、4A级景区往往会考虑品牌形象，很注重市场反响；反而是一些投资额较小的小景区，拉高定价给予旅行社提供“填坑”土壤。

　　“景区价格属于市场行为，应给予景区定价权；但景区与旅行社之前如何实施优惠价格，政府应当出面制定相应的规则。代国夫认为，由于海南旅行社的强势地位，景区很难取得平等对话权，由政府出面更可以体现公平、公正。与旅行社之间的关系也是海口市旅游景区协会会长尚晓所顾虑的，尚晓坦言，很多景区在制定价格时，都会考虑到旅行社的需求，希望政府相关部门在实施《旅游法》的过程中，能够对此进行相应的管理。

　　对于“填坑”行为，《旅游法》不止一处进行了约束。陈铁军说，这些集中体现在第35条对旅游社经营者的“不得”的规定：不得以不合理的低价招徕、诱导、欺骗旅游者；不得指定具体的消费场所，不得强迫购物，不得安排另行付费旅游项目。同时，该法对导游和领队也提出“三不得”，对其他的经营者提出一个“不得”的禁止。

　　陈铁军说，这一系列的“不得”，严禁了“填坑”行为，明确了通过强迫购物等途径获取利益这些经营行为的非法性；同时从旅游经营活动的全链条和各环节明确了市场规则和行为规范。

　　“在海南的每一次市场整治中，对导游的管理都是争论不休的话题，很多问题都以导游没有工资不得不如此做而不了了之。”王健生注意到，此次《旅游法》明确规定，要取得导游证不仅需要考试成绩合格，还需要与旅行社签订劳动合同，或是在相应的旅游行业组织注册；同时，禁止旅行社向导游收取任何费用，导游和领队也不得收取游客小费。“导游的服务费用被明确要求要在包价旅游合同中载明。”王健生说，这从导游的归属、收入来源等明确了导游的管理。

　　《旅游法》严禁“潜规则”

　　海南业界下决心祛“顽疾”

　　习惯了零负团费这种经营模式的旅行社，其实已经陷入了泥潭中。”省旅游协会旅行社分会会长房新海从多年的工作中得出的结论是：讨论找不出出路，大家不是骂政府，就是骂企业，都说要转型，必须要转型，但都不愿意带头走出乱象。

　　“《旅游法》的出台太及时了，一方面可以督促企业转型；一方面能够通过依法监管创造一个好的旅游市场环境。”房新海坦诚，在旅行社老总们的内部会议上，大家都在抱怨“零负团费”，但走出会场，又陷入那样的怪圈了。但每年旅行社老总们组织出国考察时，无论是去欧洲、美国还是南非，大家都会选择高品质的旅行团。“我们心里太清楚，天下没有免费的午餐！”房新海说，那些报1000多元海南五天四晚的游客，其实最后花出去的钱并不会少，甚至更多！

　　作为接触游客的导游，蔡晓明觉得，消费者的不成熟也是造成如今这一市场格局的原因之一，甚至是主要原因。“消费者的教育也是一个话题，需要把契约型社会的精神深入到每一个人心中。”蔡晓明说，由于消费者的不成熟，价格成为中国各行业一个普遍的竞争砝码，很多游客甚至明知道自己交的团费不够旅游费用，但依然抱着赌一把的心态，去参加那些低价团。

　　“过去大家都这样做，称为‘潜规则’，但《旅游法》一实施，这些行为就明显违法了。”今天下午，王健生在逐条研究后发现，其中的大部分被禁止行为，其实就是目前旅行社的常规操作模式。“如果不趁这5个月好好梳理、学习，一旦法律正式实施，面临的就将是违法！”王健生举例，过去谈到“零负团费”，大家会说国内都这样做，这是个行规了，但现在不同了，现在需要付出的是违法的代价。

　　对于旅游界不少人抱着的观望和怀疑态度，房新海却是信心满满：“当初查酒驾时，谁相信这件事能成。现在再看看，没有管不好的事！”他希望同行能够顺利度过转型期，重新找回做旅游的乐趣。“私下里，我们都说没有零负团费，真好。但面对市场，我们又担心：谁自觉，谁丢市场。”过去几年，房新海和同行们面临着这样的纠结。

　　“现在不同了，《旅游法》要求大家不得不去面对这个转型。”房新海坦言，改变一种坏习惯，改变一种不诚信的商业模式虽然会有些“痛”，但前景是光明的，“希望政府加大普法力度，让《旅游法》深入到每个游客、每个从业者；同时希望执法部门公平、公正，让自觉遵守法律法规的经营者受到保护，获得收益。”