地方财政的百日保卫战

　　杜涛 李孜

　　地方财政似乎到了最焦虑的时刻。

　　一些城市的税务局长正在忙于修改税收任务的数字计算方法。他们不再以2013年为基数计算2014年的各月任务数，转而以实际能完成的任务量作为最新计划数，“我们每月打电话问一次各税务分局，他们报上来多少就定多少计划”，一位沿海省份的基层财政局长说。

　　还有不少省市的财政部门开始准备调整收入预算，等待提交给10月的当地人大常委会审议。尽管这是一种常规的预算工作流程，但很快人们发现，以往大多数时候，人大调整财政预算都是要调增收入，“这次不少地方恐怕都会调减”，广东省人大常委会一位人士表示。

　　焦虑的情绪同样弥漫在最近一次由财政部相关司局召集的经济形势座谈会上。9月18日，包括广东、江苏、山东、上海等代表中国最发达地区的六个东部省市财政官员们，在这次小范围的座谈会上大倒苦水，在他们看来，财政收入未来可能会持续走低，“没有更差，也不会更好”。

　　8月的财政数据是引发焦虑的导火索。财政部信息显示，8月份全国财政收入同比仅增长6.1%，地方本级财政收入更是连续两年同比增长降至个位数，2013年的数字是6.5%，2014年是6.6%。尤其是东部沿海，已难以维系去年同期财政收入“先企稳、再回升”的局面。以广东为例，今年1月份到7月份，月度累计财政收入增速呈逐月回落趋势。

　　而另一项数据显示，包括9月末在内的未来100多天，预算支出任务还差6万亿。在中央预算内投资和专项转移支付任务已经下达完毕的前提下，支出任务的主力显然在地方政府，这意味着平均每个月地方财政支出要达到1.5万亿以上。而今年前8个月，还没有一个月的支出达到1.5万亿——最高的是3月份，支出为1.3万亿。

　　收入持续下滑，支出仍在加码。同往常一样，地方财政被迫开始打一场保卫战，但这一次，不会再有四万亿。

　　保收入

　　完成今年的税收任务，对王涛这个老税务来说，是一个十足的挑战。

　　王涛是东部沿海第二经济大省山东的一位地级市税务局长，他感觉自己夹在市领导和各税务分局下属之间两头受气，因为计划赶不上变化。“下面的一个区分局，今年的税收计划一个月都没有完成，其他分局也都没有完成任务。”王涛说，最后他们不得不改变税收计划数的计算方法，不再以2013年的任务完成数做基数，分解到2014年每个月，而是直接打电话问各个分局，“这个月可以完成多少税收任务，就拿最新的任务数作为计划”，他说。

　　王涛所在的市刚刚出炉的8月财政收入数据显示，税收实际同比只增长了1.91%，远远低于以往年份。即使算上市里可以拿到的增值税和所得税税收分成，也根本不够地方政府总的任务数。

　　在一次省里组织的税务部门培训中，他和其他市的税务局长们找到了吐槽的机会。“很多税务局长们都说，9月、10月完成任务也很困难，最重要的是现在没有一个可以替代房地产行业的产业”。

　　另一个沿海经济大省江苏的情况也类似。江苏省一位财政系统人士告诉经济观察报，现在已经几个月财政收入没有完成任务了，每个月都在下滑，“经济进入新常态了，财政收入也不可能独善其身。”

　　他们遇到的情况并不是个例。截至目前已发布的地方财政数据显示，东部沿海发达省份呈现出财政收入增速较高，但增速逐月下滑；而西部资源(17.69, -1.00, -5.35%)省份税收仍然为负增长，多靠非税收入支撑；中部省份财政收入基本稳定，但增速回落明显。

　　以东北地区的辽宁省为例，财政收入自一季度达到9.3% 后逐月回落，前8个月财政收入增幅已经降至2.4%，其中税收收入增幅仅为1.3%，分别比年初预算增幅低7.1和10个百分点。辽宁省财政厅厅长陈广君认为，这些数字均为今年以来最低增幅，也是实施东北振兴战略以来同期最低水平。

　　通过保收入来保经济，俨然已成为地方财政系统乃至地方政府的头等大事。

　　9月24日，山东省召开了前三季度经济形势分析座谈会。据当地一位财政系统人士透露，这次座谈会主要就是针对当前经济形势不好、财政收入增幅下跌的情况，研究如何保证财政收入，保证经济增长。而此前两天，国家统计局局长马建堂曾赴山东调研经济形势。

　　“经济下行压力在财政上表现得非常明显，我们已经开过多次会议来研究如何保证收入。”江苏省南部城市的一位财政系统人士称，现在真的没有特别好的方法，省里要求既要完成人大的预算数，又要提高资金质量。

　　所谓资金质量，在王涛看来，言下之意是，财政应该主要依靠税收，而不能总在非税收入上“动脑筋”。不过，身为税务局长的他明白，这不是件容易的事。他说，应对财政收入下滑，“地方政府都有自己的办法，但是肯定不是税收”。

　　如何保

　　上述江苏省南部的城市正在考虑的，是向10月的地方人大常委会提出申请，对当地的财政预算案作出调整，调低预算收入规模。类似的事情曾经在2009年的广东省上演过。

　　当年上半年，广东省级财政收入持续了5个月的负增长，虽然从下半年开始止跌回升，但广东省财政厅预计，2009年省级财政收入无法完成全年预算任务，报请当地人大常委会调减预算收入34亿元。

　　“财政部门基本上每个月都会进行一些预算的调整，比如某项职能或者部门的改变，就要增加或者调减费用，这种调整只是上报到当地政府批准就可以。”广东省人大常委会一位人士告诉经济观察报，但像预算收入达不到预期进行调减或者收入过多调增，都需要上报10月的人大常委会进行审议。

　　对于2009年广东省进行的那次预算调减，上述人大常委会人士表示，当时是经济危机带来的财政收入问题减少。虽然该人士并不认为今年以来的经济下滑，与当年的经济危机时期具有可比性，但他仍然表示，大部分人大调整预算案的时候都是调增收入，这次恐怕不少地方都会调减收入。

　　如果出现这种情况，意味着这些地方已经无法完成年度预算收入目标了。

　　中国的大多数省市都不希望看到这种局面。王涛考虑的是现实问题，他说，基层财税部门的第一要务还是努力完成收入任务，非税收入是他能想到的最可行的办法。

　　王涛告诉经济观察报，他所在的市连续几个月非税收入上升得都很厉害。“8月非税收入比去年上升了8个点，现在我们税收只占收入的70%多，非税收入上升太快。”他说，尽管在情理上，他也认同非税收入具有调节作用、只能适度的原则，但地方离不开这条财政收入的大腿。

　　财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚认为，非税收入总体来说就是两部分，一部分是行政权力带来的规费，二是产权和资产，比如土地、行政资产、自然资产。“现在经济形势不好，政府收入压力增大，税收现在越来越规范，但是还要完成总的收入任务的话，只能在非税收入上做文章，将资产变卖速度加快。”赵全厚说，也就是将各种行政性资产、事业单位转职后资产转让出售；还有就是将以前已经处置的资产，资金可能放在小金库，现在拿出来充实到非税收入。

　　压力之下，如果最后还不能完成任务，赵全厚判断，地方很有可能利用行政权力开征各种规费，制定各种部门规章制度来收费。

　　今年8月的财政部数据显示，中央和地方非税收入1822亿元，同比增长26.6%，超过财政收入整体增幅近20个百分点。其中，地方非税收入同比增幅从二季度六七月份的10%左右，猛增至24.7%。

　　经济观察报了解到，尽管财政部对非税收入展开过数轮清理，但今年9月，地方对非税收入的依赖正在进一步加强，不少省市出台了加强非税收入管理的规定，甚至使用了“颗粒归仓”来形容非税收入的重要性。

　　对此，王涛的辩护是，短期从数字的角度来看，预算收入数目是可以调整的，“但是支出怎么办，支出是按照当初的预算收入测算出来的，许多还是刚性支出”。

　　支出的压力

　　今年前8个月，全国财政支出近9万亿，但这相比2014年年度预算的总支出，还差6万亿。

　　这意味着每个月平均支出要达到1.5万亿以上，而今年前8个月，还没有一个月的支出达到过1.5万亿以上。

　　今年3月，中国财政支出达到最高点1.3万亿，其中90%以上都由地方政府支出。但在地方看来，这些钱是被财政部催着花出去的，“我们的支出与上一年相比，肯定是下降的。”王涛说。

　　当时，财政系统收到一份“口头通知”，要求各省财政厅、财政局在3月加快支出进度，财政部将在第一季度结束后向国务院专题汇报财政支出。一位地方财政局农业科的科长说，农业类相关支出的大头一般都在每年5月、6月之后，但是接到加快支出的指令后，他们将项目资金从国库暂时存放到财政专户，用这种办法加快了支出进度。

　　华东一个地级市的财政局长刘东说，原本以为中央可能会出台一些引导投资方向的政策，由此来决定地方财政未来的投资方向，所以一直在观望，手头的钱也都卡得很紧。没想到，财政部很快在3月初传递了加快支出的要求，一时间令他手忙脚乱。

　　催促地方支出也并非全无效果。有财政系统人士对经济观察报表示，8月前经济增长尚未出现超预期的下滑，原因是地方政府有将项目开工向前挪移的迹象，有些原本打算在9月甚至第四季度开工的项目被提前，达到了“微刺激”经济的目的。

　　但这种情况在未来的100天，无法再持续下去了。

　　刘东说，本级政府的收入每年也就刚刚足够人头费用、办公费用等，其他刚性支出比如民生、教育等支出只能靠转移支付。

　　不过，财政系统的压力，在中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇看来，是一种“新常态”，“财政收入不可能像以前那样高增长，国家又对财政支出约束开始加大，这是‘新常态’下的新情况。”

　　“新常态”倒逼改革

　　财政收入经历了数十年的两位数增长，终于回落到与GDP增速相仿的水平。这一现象从2013年开始，2014年还将继续，杨志勇将其称为财政“新常态”。

　　国家统计局的数据显示，2013年一季度中国GDP增长7.7%。与此同时，财政部公布今年1-3月全国公共财政收入32034亿元，同比增长6.9%。这是在1994年国家分税制改革后，全国财政收入增长速度首次低于同期GDP增长速度，而此前，财政收入增速已经连续18年高于GDP增速。今年上半年，全国财政收入增长8.8%，只是略高于上半年GDP增速7.4%。

　　杨志勇的理解是，以新常态的视角来看，虽然以往的财税制度和结构都出了问题，收入无法转换，也无法替代，支出还要保证，压力很大，但需要思考的问题是，以前主要依靠哪些收入，为什么现在依靠不了？为什么那些新的行业不能形成税收来源？

　　在他看来，这种思考之下，财政领域的改革才能破茧而出，真正适应新常态的财政体制才可能出现。

　　对此，财政部财政科学研究所所长刘尚希也表示认同。他说，现在财政收支有压力未必是坏事，可以通过压力来促进改革，在压力情况下，政府的资金紧张，会将资金使用效率提高，增加有效投资。

　　但对于目前仍处于“吃饭财政”阶段的地方来说，提高政府资金使用效率，仍是件触动利益的难事。对此，刘尚希认为，目前正在推行的简政放权和公私合作(PPP)改革可以有所作为。

　　他认为，简政放权首先是政府把权力让渡给市场和社会之后，要求政府“瘦身”，表现在政府行政经费的减少，这能直接减轻财政的压力。按照中央要求，中央国家机关各部门2013年一般性支出统一按5%压减。2014年这一政策得到了延续。

　　对于新一轮的简政放权，刘尚希认为目前很多中央的部署和计划都没有完全落实，简政放权的效果还没有真正释放出来，“这些方面都需要好好评估一下，改革到什么程度了”。

　　另外，专家认为，除了简政放权压缩政府开支外，以少量的政府资金撬动大量的社会投资，也是财政新常态下的必然选择。在刘尚希看来，PPP模式的推广在当下看来更有必要。

　　今年4月，李克强总理在主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，首批80个基础设施建设项目确定引入社会资本，被看作是投资“微刺激”和财政“借力”的双重解决方案。

　　刘尚希认为，PPP在现在地方政府的收入放缓，支出压力加大的情况下，显示了两个作用，一是缓解了地方政府的融资需求，二是提高了政府的管理能力。

　　9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，称将在全国范围开展政府和社会资本合作模式项目示范。这也是财政部自去年年底推广PPP模式以来发布的第一个正式文件。