《中国经济周刊》 记者 姚冬琴|北京报道

　　7月2日的国务院常务会议上，听取审计相关情况汇报后，李克强总理翻着手中的材料问：“这里面‘点’了一些部门的名字，有人要‘申诉’吗？”

　　被“点名”的几个部委的负责人纷纷表示“认账”，要反思审计查出的问题，并表示坚决整改的决心。

　　“这次的审计结果，有些是新问题，但大部分都是老毛病，像‘牛皮癣’一样‘屡审屡犯’。这极大地损害了政府的公信力。”李克强总理要求，要着力构建长效机制，用改革的办法解决前进中的问题，克服屡审屡犯的“牛皮癣”。

　　这并不是总理第一次谈及“牛皮癣”问题。就在今年3月，他在国务院常务会议上说，“对政府性楼堂馆所这个屡治屡犯的‘牛皮癣’，必须要加大整治力度，坚决查处，绝不手软！”

　　今年对部委审计的一项重要内容，就是对中央“八项规定”、国务院“约法三章”落实情况的检查。

　　从审计署对38个中央部门单位的审计结果来看，八成部门“三公”经费管理使用违规；绝大多数部门存在违规支出会议费问题；楼堂馆所仍有违规建设。

　　《中国经济周刊》通过对近5年来审计报告中对国务院组成部门的审计结果进行梳理发现，公费出国(境)管理不严格、经费使用不合规，超编制、超标准配备公务用车，超预算、超标准列支公务接待费，超标准、超范围支出会议费，依托行政资源不当牟利，多申领财政资金，挪用或套取财政资金，私存私放资金设立“小金库”，政府采购制度执行不严格，违规建设楼堂馆所或超标准占用办公用房等问题，“屡审屡犯”情形严重，堪称“牛皮癣”。

　　比如，今年被审计署指出违规列支出国费用的工信部、财政部、商务部、文化部等四个部门，在上一年度审计中都曾因同样问题被点名；今年被指出未严格执行政府采购制度的工信部、水利部、外交部、教育部、国土资源部、卫计委等六部门，往年也都曾因同样问题被点过名。

　　客观地说，一些部门所属单位违规问题比较突出，成为审计出的“重灾区”。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉《中国经济周刊》，“审计报告反映的问题，涉及到深层次的制度改革，最根本的一点就是财政制度。”财政制度改革的焦点首先是预算制度，其次是政府间财政体制，另外还有财务管理制度。“财务管理制度，其核心就是财务控制，对每一笔公款进行全程的、逐笔的、实时的监管。目前，这一套财务控制体系基本还没有建立起来。这就给了行政部门很多的机会，去违规和腐败。”

　　部委十大“牛皮癣”

　　1.公费出国(境)管理不严格、经费使用不合规

　　《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(下称《2013年度审计工作报告》)指出，在公费出国(境)方面主要存在四类问题，而这些问题在以往年度也曾屡次被点名。

　　其一，违规组织“双跨”(跨地区、跨部门)出国考察。比如，2013年，科技部违规组织“双跨”出国(境)团组1个，且超出规定人数26人。

　　其二，擅自更改行程、延长境外停留时间。比如，国土资源部所属中国地质调查局“美国和加拿大开展页岩气技术考察团”2013年1月改变在美行程，前往拉斯维加斯停留3天，回国后报称当时在加拿大考察。

　　其三，违规列支出国费用。《2013年度审计工作报告》指出，14个部门本级和54个所属单位超标准、超预算或超范围列支出国(境)费用3229.53万元。

　　具体来看，在国务院组成部门中，2013年，工信部11个出国(境)团组住宿费超标准列支30.19万元；财政部3个出国(境)团组超标准列支18.42万元；商务部6个团组超标准列支出国(境)费用12.16万元；文化部4个团组超标准列支出国(境)经费7.86万元。而这四个部门在上一年度审计中，也都因为违规列支出国费用而被点名。

　　其四，转嫁出国(境)费用。早在2008年，财政部等五部门联合出台的《加强党政干部因公出国(境)经费管理暂行办法》就明文规定，各级党政机关不得接受或变相接受企事业单位资助，或向同级机关、下级机关和下属单位摊派、转嫁费用。但梳理近年来的审计结果发现，转嫁出国(境)费用的现象未能杜绝，依然普遍存在。《2013年度审计工作报告》指出，9个部门本级和14个所属单位由企事业单位承担出国(境)费用1568.75万元。

　　在国务院组成部门中，2011年至2013年，原卫生部出国费413.35万元由所属单位承担。2013年，发改委接受24家单位资助33人次出国(境)费用共计157.03万元；水利部及所属单位向下属单位转嫁16人次出国费用61.52万元；住建部3个出国团组4人次出国费用13.35万元，由所属单位和外单位承担；交通运输部向所属规划研究院转嫁因公出国(境)费3.38万元；科技部7人次(共68天)出国(境)费用由部外单位承担。

　　2.公务用车配备超编制、超标准

　　与公费出国一样，公务用车也一直是公众关注的焦点。今年7月16日，《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》发布，规定取消一般公务用车，普通公务出行实行社会化提供并适度补贴交通费用。

　　从历年审计结果来看，超编制、超标准配备公务用车一直是个难以杜绝的问题。《2013年度审计工作报告》指出，14个部门本级和13个所属单位公务用车配备超编制289辆、超标准123辆。在国务院组成部门中，截至2013年底，发改委及所属离退休干部局超编制配备公务用车21辆；科技部超出国管局核定的编制配备公务用车11辆；国土资源部所属中国地质调查局等14家单位以租赁形式配置公务用车44辆，超编26辆；交通运输部及所属海事局超编制配备公务用车41辆。

　　除了超编制、超标准配备公务用车，审计还揭露出有关部门占用下属单位和其他单位车辆的问题。比如，2013年，公安部及所属部门占用本系统或其他单位车辆18辆；水利部长江水利委员会驻北京联络处和中国水利水电科学研究院(下称“水利部水科院”)占用企事业单位车辆13辆；卫计委所属国家食品安全风险评估中心使用外单位汽车2辆。此外，原卫生部国际合作司2006年以来长期占用下属单位汽车1辆；所属卫生部人才交流服务中心2010年以来无偿使用下属单位汽车3辆。

　　3.超预算、超标准列支公务接待费

　　与转嫁出国费用类似，公务接待费也被有些部门转嫁给下属单位。比如，2012年至2013年，国土资源部所属地科院向下属单位转嫁公务接待费18.51万元。

　　此外，审计结果还显示，超预算、超标准列支公务接待费的情况也在不少部门存在。比如，2013年，发改委所属经济体制与管理研究所超预算支出公务接待费93.13万元；交通运输部所属规划院超预算支出公务接待费 61.56万元；公安部所属单位超预算支出公务接待费35.4万元；科技部超标准列支外宾接待费7.23万元。

　　4.超标准、超范围支出会议费，计划外召开会议

　　梳理历年审计结果，在会议费用方面，存在以下重点问题：

　　其一，超标准、超范围支出会议费。比如，2013年，发改委有1个国际会议超标准支出会议费163.9万元；文化部16个会议超标准列支会议费197.77万元。

　　其二，在非定点饭店召开会议。比如，2013年，交通运输部在非定点饭店召开会议114个(43个在五星级酒店)、民政部在非定点饭店召开会议15个(1个在五星级酒店)。

　　其三，转嫁、摊派会议费。比如卫计委有关司局2012年和2013年有3次会议由其所属医管所具体承办，会议费99.85万元均由医药企业赞助；2012年，所属医管所召开研讨会支出28.46万元全部由医药企业赞助。发改委2013年也有5个会议向地方发展改革部门和企业转嫁费用52.02万元。

　　其四，计划外召开会议。比如，2013年，交通运输部有13个三类会议[指党中央和国务院各部委、各直属机构，最高法，最高检，各人民团体及其所属内设机构召开的，要求省、自治区、直辖市、计划单列市有关厅(局)或本系统机构有关人员参加的会议]未列入计划。

　　计划外召开会议的情况在上一年度更为严重。审计发现，2012年有31个部门计划外召开三类及以上会议1129个。其中，仅人社部就计划外召开250个三类会议。也就是说，几乎平均每个工作日都要召开一场计划外的会议。

　　5.依托行政资源不当牟利

　　《2013年度审计工作报告》指出，一些中央部门主管的社会组织和所属单位依托行政资源不当牟利。至2013年底，卫计委、国土资源部、住建部等13个部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响，采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入共计29.75亿元。

　　具体来看国务院组成部门，有卫计委、住建部、水利部、财政部、国土资源部、发改委、民政部、工信部、交通运输部等部门因此被点名，涉及金额最高达8.2亿元(详见表1)。

　　这一问题也并非今年才出现。比如，住建部也曾因2010年至2012年所属单位在承办某奖项时违规向参评单位收费而被点名。

　　6.通过虚报人数、重复申报项目等方式多申领财政资金

　　梳理历年审计结果发现，部委多申领财政资金的方式主要有虚报人数、重复申报项目等。

　　虚报人数的例子有：2013年，发改委所属宏观经济研究院、经济研究所等6家单位多列报人员24名多申领人员经费预算。科技部在编制2013年预算时，所属中国科学技术信息研究所多报188人，多申领财政资金711.69万元。国土资源部所属的5家单位虚报实有人数，多申领人员经费114.43万元。

　　重复申报的例子有：2010至2012年，农业部所属黑龙江省农垦总局闫家岗农场、八五九农场以重复申报方式，多申领中央财政资金1555万元。2011年，国土资源部和所属信息中心分别在“国土资源部信息化运行与维护”等项目中重复申报网络租用费等，多获财政拨款预算共165.2万元。

　　此外，国土资源部还在2010年、2011年连续两年为经费自理的中国土地矿产法律事务中心申报或安排支出预算。

　　7.挪用或套取财政资金

　　2013年度《审计工作报告》指出，文化部和水利部水科院、发改委能源研究所等部门单位挪用或套取财政资金等1.04亿元，其中3433万元用于违规购买购物卡、礼品或发放劳务费等。其中，公安部被发现其所属物证鉴定中心将防洪工程项目资金643万元挪用于其他工程项目。

　　在挪用财政发放津补贴方面，以往年度的《审计工作报告》就曾指出，2012年度，10个部门本级和21个所属单位套取或挪用1.15亿元，用于发放津补贴、修建办公楼等。2011年度，商务部等3个部门本级及工信部中国软件评测中心等42个部门所属单位违规转移套取资金1.57亿元，其中2884.1万元用于发放补贴。

　　8.私存私放资金设立“小金库”

　　2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》，决定在全国范围内深入开展“小金库”治理工作。

　　所谓“小金库”，1995年《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定》指出，“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属‘小金库’”。

　　近年来，审计署着重对“小金库”问题进行审计。但今年的审计结果显示，私存私放资金设立“小金库”的问题仍然存在。2013年度《审计工作报告》指出，卫计委和住建部中国建筑文化中心、国土资源部中国地质科学院矿产资源研究所等34个所属单位采取转移收入或虚列支出等方式，账外设立“小金库”1.94亿元。

　　其中包括，2011年至2013年，卫计委所属宣教中心、医管所等5家单位采用虚假合同、虚假发票报销等方式套取资金设立“小金库”665.15万元。至2013年底，所属医管所、中国健康教育中心等6家单位2011年以来取得的收入有3234.03万元未纳入本单位法定账簿核算。

　　对收入未纳入法定账簿核算、私设“小金库”问题，审计署要求全面清理，归还有关资金，调整会计账目和决算(草案)，并追究有关人员责任。审计公告表示，在发现问题后许多部门已经或者正在进行整改。

　　9.政府采购制度执行不严格

　　从审计结果可以看出，有关部门在政府采购制度执行上不够严格。工信部、水利部、外交部、教育部、国土资源部、卫计委等部门均因此被审计署点名(详见表2)。其中，金额最高的是，2013年，工信部所属应急中心未编报政府采购预算实施采购2.36亿元。

　　政府采购制度执行不严格，在往年审计中也频繁出现，有些部门还屡次犯错。以工信部为例，去年对其审计就发现，2012年，工信部和所属2家单位未按规定编制政府采购预算，实施软件和设备采购等实际支出885.85万元。

　　不仅工信部，在今年审计时被指出政府采购制度执行不严格的上述六部门，往年都曾因同样问题被点过名(其中，卫计委的前身卫生部和人口计生委去年都因未按规定执行政府集中采购被点名)。

　　10.违规建设楼堂馆所或超标准占用办公用房

　　近年来，中央几次发文要求严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设。2007年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》，要求所有新建、扩建、迁建、购置、装修改造党政机关办公楼项目，必须严格履行审批程序。

　　通知还强调，今后一律不再审批党政机关新建、改扩建包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所建设项目，也不得安排财政性资金用于部门、地方所属的现有这类设施或场所的维修改造。

　　去年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，要求自通知印发之日起，5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所。各级党政机关不得以任何理由安排财政资金用于包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所的维修改造。

　　但违规建设楼堂馆所亦是往年审计署曝光的常见问题。据审计署曝光，2011年，农业部所属黑龙江省农垦总局违规超标准批复黑龙江垦区公安局公安综合业务用房项目，涉及资金8431万元；2009年和2011年，黑龙江省农垦总局红兴隆管理局违规建设具有住宿、餐饮功能的接待中心和农业科研中心项目，涉及资金1.22亿元。

　　去年审计结果还显示，截至2012年底，经水利部批准，所属水利学会购置的使用面积为432平方米的技术档案室中，仅有148平方米用于档案管理，其余284平方米均转作办公用房。国家民委所属民族歌舞团业务楼改扩建工程擅自增加建设面积9848平方米，超概算约1.26亿元。