2013年12月召开的十二届全国人大常委会第六次会议一个重要议题是审议行政诉讼法修正案草案。这也是行政诉讼法自1990年10月1日施行以来首次启动大修。

　　有关专家表示，行政诉讼法颁布之初，因其首次将“民告官”作为一种法律制度确定下来，曾被认为是巨大突破。然而这部法律实施23年以来，“民告官”之路走得并不顺畅，行政诉讼法在受案范围、管辖、审理程序等方面颇有争议，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。

　　而盘点近年来海南的“民告官”案件也会发现，在这些案件中，屡战屡败的往往是老百姓一方，笑到最后的往往是政府部门。

　　2014年的春节，琼海市博鳌镇居民万中权是在无比沮丧的心情中度过的，因为就在年前，他收到了海南国土环境资源厅作出的《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理他就琼海市国土环境资源局之前作出的收回他和另外10户人家土地使用权的文件的行政复议。从2010年开始，为了维护自己的合法权益，他已经记不清楚到底和政府部门打了多少次官司，但几乎都是以败诉告终。

　　同样沮丧的还有昌江棋子湾琼昌旅游开发公司的总经理陈琼帮。为了要回棋子湾50亩土地的开发权，他和昌江县政府及有关部门打了6年的官司并最终胜诉，也拿到了政府的赔偿；但让人想不到的是，2013年法院启动再审程序，撤销了之前的判决，这意味着他之前11年的的付出和努力或将付诸东流。

　　但万中权、陈琼帮并不是“倒霉”的少数派，人民网记者盘点海南近年来影响较大的行政诉讼案件发现，在“民告官”案件中，老百姓最终胜诉的微乎其微。

　　“海南行政诉讼第一案”结果被改写

　　2001年5月31日，经海南省昌江县政府批准，琼昌公司与昌化镇政府签订《协议书》，约定昌化镇政府出让棋子湾旅游区内的50亩土地给琼昌公司，并给予琼昌公司选择部分公共用地、公共海滩开发景点的权利。作为招商引资开发棋子湾渡假休闲旅游项目，政府相关部门为琼昌公司办理了立项、环评等相关手续，并绘制了用地红线图。

　　随后，琼昌公司先后投入了300多万资金对棋子湾景点进行了开发，将棋子湾这个不知名的地方，打造成了世界出名的风景区，并纳入海南省的旅游总规。2003年，昌江县、昌化镇两级政府单方毁约，用一份《县长办公会议纪要》中止了之前和琼昌公司签订的棋子湾开发合同，强行拆除了琼昌公司建设的旅游设施。

　　为维护自身合法权益，琼昌公司遂依法提起行政诉讼，海南省高级人民法院终审判决确认了《协议书》的法律效力，保护了琼昌公司依法在棋子湾享有的开发经营权，并判令昌江县和昌化镇政府共同赔偿因其侵犯琼昌公司经营权而给琼昌公司造成的经济损失730390元。2007年昌化镇政府向昌江人民法院重新起诉请求撤销判决被驳回；2008年昌江县和昌化镇政府在海南省一中院强制执行下进行协调，双方对赔偿款进行了友好协商，签订赔偿《协议》最后一次性支付赔偿70余万元。

　　2009年，昌江县政府就该行政赔偿案向海南省高院申请再审，省高院举行听证后，认为不符合立案再审条件，未予立案。同时，昌江县政府还向海南省人民检察院申请抗诉，但因其请求没有法律依据，省检察院立案审查后未提起抗诉。

　　这一“民告官”案因旷日持久并被媒体广泛报道而一直被各界关注，甚至被称为“海南行政诉讼第一案”，该案的终审判决结果曾作为政府应依法行政的典型案例，被编入中国政法大学行政法教案。

　　2012年5月，昌江县政府再次以该案的判决适应法律法规错误、判决结果已严重影响该县对棋子湾度假区开发为由，请求省高院对此案提起再审。省高院审判委员会讨论后，决定由该院另行组成合议庭进行再审，并于2012年11月下达决定再审的行政裁定。

　　2013年下半年，海南省高院作出再审判决，撤销了该院2006年作出的判决琼昌公司胜诉的判决书。对于这一判决，陈琼帮难以接受，目前，他正在通过各种途径进行申诉，希望能够讨回一个公正的结果。

　　2013年12月召开的十二届全国人大常委会第六次会议一个重要议题是审议行政诉讼法修正案草案。这也是行政诉讼法自1990年10月1日施行以来首次启动大修。

　　有关专家表示，行政诉讼法颁布之初，因其首次将“民告官”作为一种法律制度确定下来，曾被认为是巨大突破。然而这部法律实施23年以来，“民告官”之路走得并不顺畅，行政诉讼法在受案范围、管辖、审理程序等方面颇有争议，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。

　　而盘点近年来海南的“民告官”案件也会发现，在这些案件中，屡战屡败的往往是老百姓一方，笑到最后的往往是政府部门。

　　2014年的春节，琼海市博鳌镇居民万中权是在无比沮丧的心情中度过的，因为就在年前，他收到了海南国土环境资源厅作出的《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理他就琼海市国土环境资源局之前作出的收回他和另外10户人家土地使用权的文件的行政复议。从2010年开始，为了维护自己的合法权益，他已经记不清楚到底和政府部门打了多少次官司，但几乎都是以败诉告终。

　　同样沮丧的还有昌江棋子湾琼昌旅游开发公司的总经理陈琼帮。为了要回棋子湾50亩土地的开发权，他和昌江县政府及有关部门打了6年的官司并最终胜诉，也拿到了政府的赔偿；但让人想不到的是，2013年法院启动再审程序，撤销了之前的判决，这意味着他之前11年的的付出和努力或将付诸东流。

　　但万中权、陈琼帮并不是“倒霉”的少数派，人民网记者盘点海南近年来影响较大的行政诉讼案件发现，在“民告官”案件中，老百姓最终胜诉的微乎其微。

　　“海南行政诉讼第一案”结果被改写

　　2001年5月31日，经海南省昌江县政府批准，琼昌公司与昌化镇政府签订《协议书》，约定昌化镇政府出让棋子湾旅游区内的50亩土地给琼昌公司，并给予琼昌公司选择部分公共用地、公共海滩开发景点的权利。作为招商引资开发棋子湾渡假休闲旅游项目，政府相关部门为琼昌公司办理了立项、环评等相关手续，并绘制了用地红线图。

　　随后，琼昌公司先后投入了300多万资金对棋子湾景点进行了开发，将棋子湾这个不知名的地方，打造成了世界出名的风景区，并纳入海南省的旅游总规。2003年，昌江县、昌化镇两级政府单方毁约，用一份《县长办公会议纪要》中止了之前和琼昌公司签订的棋子湾开发合同，强行拆除了琼昌公司建设的旅游设施。

　　为维护自身合法权益，琼昌公司遂依法提起行政诉讼，海南省高级人民法院终审判决确认了《协议书》的法律效力，保护了琼昌公司依法在棋子湾享有的开发经营权，并判令昌江县和昌化镇政府共同赔偿因其侵犯琼昌公司经营权而给琼昌公司造成的经济损失730390元。2007年昌化镇政府向昌江人民法院重新起诉请求撤销判决被驳回；2008年昌江县和昌化镇政府在海南省一中院强制执行下进行协调，双方对赔偿款进行了友好协商，签订赔偿《协议》最后一次性支付赔偿70余万元。

　　2009年，昌江县政府就该行政赔偿案向海南省高院申请再审，省高院举行听证后，认为不符合立案再审条件，未予立案。同时，昌江县政府还向海南省人民检察院申请抗诉，但因其请求没有法律依据，省检察院立案审查后未提起抗诉。

　　这一“民告官”案因旷日持久并被媒体广泛报道而一直被各界关注，甚至被称为“海南行政诉讼第一案”，该案的终审判决结果曾作为政府应依法行政的典型案例，被编入中国政法大学行政法教案。

　　2012年5月，昌江县政府再次以该案的判决适应法律法规错误、判决结果已严重影响该县对棋子湾度假区开发为由，请求省高院对此案提起再审。省高院审判委员会讨论后，决定由该院另行组成合议庭进行再审，并于2012年11月下达决定再审的行政裁定。

　　2013年下半年，海南省高院作出再审判决，撤销了该院2006年作出的判决琼昌公司胜诉的判决书。对于这一判决，陈琼帮难以接受，目前，他正在通过各种途径进行申诉，希望能够讨回一个公正的结果。

　　“民告官”老百姓为何屡战屡败？

　　记者注意到，近年来，海南的“民告官”案件中，老百姓胜诉的比例确实很低。海南省高院发布的《2011年度海南省法院行政案件司法审查情况报告》(“行政审判白皮书”)显示，2011年全省法院审结1000件一审行政案件，其中行政机关败诉140件，总败诉率为14%，较2010年下降了3个多百分点。而2010年的“行政审判白皮书”则称，“行政机关一审败诉率较2009年下降了近10个百分点，协调撤诉率明显提高。”

　　海南海大平正律师事务所律师王琳说，在行政诉讼尤其是涉及到土地房屋征收拆迁的案件中，老百姓不仅是胜诉难，立案和执行都非常困难，究其原因主要是体制问题，地方法院在司法上受到地方政府的严重干预，很难独立、公正地行使司法权。虽然地方法院是国家设立在地方的法院，但地方法院的人事、财物都受地方制约，地方法院往往也就被视为地方的法院。为了寻求工作上的支持，法院、法官有时主动和被动地“服务”于地方各方面的关系。一些官员“官本位”、特权思想浓厚，以权压法、以权代法，或以稳定、发展为名干预司法审判，阻碍司法机关独立审判，甚至使司法机关沦落为一些地方党委、政府追求短期利益、捞取个人政绩的工具。

　　那么，老百姓能否走出“民告官”屡战屡败的困境呢？王琳说，从目前全国人大向社会公开征求意见的《行政诉讼法修正案(草稿)》来看，新修改的行政诉讼法以维护行政诉讼制度的权威性，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利，保障人民法院依法独立行使审判权为主线，但也强调行政诉讼法的修改要坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善。修正案草案中的很多地方，如保障当事人的起诉权利、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度、证据制度的完善、加强人民检察院对行政诉讼的监督，这些规定对保障公民、法人和其他组织在诉讼中的实体和程序权利都具有重大意义，但是，要想使普通公民、企业一方在行政诉讼，包括征地、拆迁行政诉讼中获得公正的审判，不仅依赖于行政诉讼法的修改和完善，还有赖于完善相关配套法律法规(比如修改我国的《房屋拆迁管理条例》中违反我国《宪法》和《土地法》的规定)，更有赖于国家建立合理的司法体制，使地方法院在人财物上摆脱对地方党委、人大及政府的依赖。

　　值得期盼的是，目前，中央已经开始着手对司法机关的人财物进行省级统管的改革，中央全面深化改革决定中提出：“推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理”。这意味着，普通公民、企业、社会组织在行政诉讼中的权益将得到不断的改善，公平、公正的审判是行政诉讼改革的出发点和归宿，但这也是一个循序渐进的过程。(宁远)