地方融资谋变

　　存量上，要控制地方债务增速、调整债务结构，区分不同地区、不同性质的融资平台，分步实施规范；增量上，稳妥推进地方自行发债，清除社会资金参与基础设施建设障碍

　　“允许地方政府发债，就是把原来的暗债变成明债。” 11月28日，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在城市中国计划2013年度论坛说。

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。这有助于缓解地方筹资压力，更有利于将隐蔽的债务阳光化。

　　对于即将公布的巨额地方债如何处置，多位研究人员认为，短期应以调整债务结构、控制债务增长速度为主，中期应以编制地方资产负债表为契机，建立地方债务透明、约束、风险控制机制。对于目前地方融资的主要载体——地方融资平台正遭遇设立和运行不规范、定位不清晰、“造血”功能差、偿债压力大等问题，应根据不同地区区分对待、分步规范。

　　拓展地方融资新渠道，中央明确允许地方发行债券，由于涉及环节众多，更是一场复杂的系统性改革，实施时需要推行诸如风险控制、责任追究等配套改革。

　　同时，国家鼓励社会资本参与基础设施建设亦面临缺乏透明、竞争机制问题，地方融资谋变不易。

　　化解巨额平台债

　　《财经》记者获悉，国家审计署在汇总了各省政府性债务数据之后，于11月下旬就债务审计工作专门向国务院汇报。此后审计和财政部门再次对账、修正，相关审计结果有望在12月中央经济工作会议召开前后公布。

　　审计署副审计长董大胜在2013年“两会”时预测，地方政府债务总规模在15万亿-18万亿元。从举债主体看，半数以上(8万亿-9万亿元)为地方融资平台债务。分解这笔债务可以看出，银行仍是主要债权人，同时，地方通过信托、BT(建设-移交)、违规集资等方式产生的债务亦有较大规模增长。

　　银监会的统计数据显示，截至2013年6月末，各银行的地方融资平台贷款余额为9.7万亿元。通过信托、委托贷款、发行理财产品等创新方式融资的规模不断增加，根据部分券商测算，这部分负债在2万亿-3万亿元之间。由于统计口径不同，最终被认定的平台债务预计不超过9万亿元。

　　根据《预算法》和《担保法》规定，地方政府不可直接负债，也不能为债务提供担保，在法律禁令限制下，地方政府控制的融资平台公司(如城投、城建公司)成为最佳选择，它可以巧妙地规避法律限制。在实际运作中，地方融资平台由政府组织成立，公司管理层多为政府官员，地方财政对平台进行注资，同时政府划拨储备土地，作为撬动银行和社会资金的支撑，建立一个“借、用、管、还”一体的投融资运行机制。目前有多个融资平台的“重庆模式”和单一平台的“天津模式”。

　　融资平台债快速扩张缘于2008年金融危机后国家实施了4万亿元经济刺激计划，此举是为了带动投资，拉动内需，让中国经济避免严重衰退。

　　2008年10月，全球股市暴跌不止，美国金融危机带来的恐慌情绪蔓延，各国政府联手同步出台救市措施。10月9日，中国央行决定下调存款准备金率和存贷款基准利率，此后央行进一步放松信贷规模控制，市场上的资金史无前例地充裕。中央和地方政府为拉动投资，保持经济增长，紧急上马新项目，各家银行也开始竞相放贷。

　　由于有地方财政担保、政府信用背书和高收益保障，融资平台的项目成为各家银行追捧的“香饽饽”。当时，融资平台资产重复抵押，银行多头授信、重复贷款现象严重。据悉，某直辖市基础设施建设开发集团公司囤积资金高达500亿元之巨。

　　银行业新增贷款规模从2009年开始爆发，2009年全年新增人民币贷款9.59万亿元，2010年为8.20万亿元。这极大地促进了各地基础设施的建设，同时也带来了融资平台债务的膨胀。

　　这在后来审计署的审计结果中得到体现。据审计报告，截至2008年底，地方政府所借债务为3.2万亿元，但到了2010年底剧增到10.7万亿元，两年时间债务增长2倍。在10.7万亿元的债务中，46.38%来自地方融资平台，为最大的举债主体。

　　决策层很快意识到这场资金盛宴带来的负面效应，2010年初，政策发生转向，央行收紧银根，银监会开始清理地方融资平台，但是这些并未让地方债增长有所放缓，相比以往，地方举债方式更隐蔽，成本更高、风险更大。

　　2010年1月12日，中国央行宣布上调存款准备金率，市场解读为流动性“收紧”信号。当年，央行先后六次上调存款准备金率，两次加息。货币政策急速转向，加上2010年6月国务院下发的19号文(《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》)，地方融资的“主阀门”(信贷)逐渐关闭，地方政府要想继续搞建设只能寻求银行贷款之外的途径。

　　由于2009年启动的投资项目大多处于项目建设中期阶段，需要资金持续投入，中央政策转向导致地方新上马项目的融资逐渐走向“地下”，这其中，银行仍然扮演着重要角色，与以往不同的是这种方式更为隐蔽。

　　既需要通过贷款来确保收益，同时又要规避存贷比、资本充足率、计提拨备等指标限制，因此银行便通过各种方式，将资产、负债在表内和表外之间腾挪。这其中包括原本利用商业银行之间拆解的同业业务，扩大各种表外资产，信托公司手持的大量资金不过是过一下手的通道业务，银行才是真正的控制人。

　　在具体操作上，地方政府融资平台可以通过信托公司设立的信托计划，银行的理财产品购买该信托计划的受益权；银行还可以通过信托公司这一通道，向融资平台发放信托贷款，或者用“委托贷款”的方式向地方融资平台输送资金。这几种方式在银监会严控平台贷款之后大行其道，银行、信托公司、融资平台及其背后的地方政府利益高度一致，形成了一条有别以往的举债链条。

　　一位受访的银行人士认为，银行贷款具有资金成本低、展期方便等优势，是非常好的债务种类。但国家政策限制银行对平台贷款后，各平台被迫通过“融资方式创新”获得资金。由于融资成本高，资金年利率普遍在10%上下，鄂尔多斯(7.33, 0.01, 0.14%)、包头、江浙等地利用年利率高达20%的短期借款弥补资金缺口，这恶化了地方融资平台的债务状况。

　　城市中国计划研究员李晓鹏比较了不同融资方式的成本(见图表)，他认为，信政合作不断增强，各种信托及其衍生的融资方式不断兴起，融资方式多元化和复杂化使得整个地方政府债务更加隐蔽。地方政府债务正在与越来越多的银行、信托、资产管理、私募机构等金融机构发生联系，其风险的传染效应也正在增强。

　　李晓鹏建议控制地方政府债务总量增速，逐步将总量增速下调到与名义GDP增长同步的水平；同时要调整债务结构，降低融资成本；提高资金效率。

　　新供给经济学研究小组成员黄剑辉认为，从供给端来看，建议“开明渠，堵暗道”，发挥工、农、中、建、开几大国有银行的主渠道作用，为融资平台提供可靠的、便于管理的低成本资金。

　　多位受访研究人员建议，短期可以考虑利用地方政府债券、城投债、政策性银行长期贷款等低成本融资置换通过“影子银行”渠道的高成本资金，调整债务结构，降低融资成本，减轻偿债压力，避免平台财务状况进一步恶化。

　　黄剑辉同时建议实行主银行贷款制，可以考虑由银监会出台监管规则，根据平台公司业务范围及已有贷款来源和规模，明确一个融资平台对应一个牵头银行，其他银行参与银团并提供贷款，从而避免各家银行多头授信，恶性竞争。以往，地方融资平台“把几家银行玩得团团转，造成管理失控”。

　　从需求端来看，规范地方融资平台可以通过编制地方政府资产负债表，根据负债表中地方政府的净资产规模大小，并按照一定杠杆率进行债务总规模管理，使得债务透明、可控。据悉，目前海南、甘肃、上海、广东、深圳等地已先后启动试编政府资产负债表工作。